带君释法 | 《行政处罚法》修订后，对生态环境执法会产生哪些影响？（上集）

 《行政处罚法》修订后，

对生态环境执法会产生哪些影响？

本文取材自微信公众号：中国环境

原文标题：1.赵建峰 《行政处罚法》修订后，生态环境执法应该关注哪些内容？

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了新修订的《行政处罚法》。自1996年颁布施行以来，这是行政处罚法的第三次修订。新修订的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。作为行政处罚的基础性法律，新法的颁布实施，将对生态环境监管执法带来重大影响，各级生态环境部门应当高度关注。

关注一

审慎从严把握行政处罚的核心要件

现行《行政处罚法》没有规定行政处罚的定义。新法第2条新增规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”据此，判断某一行政行为是否属于行政处罚，关键要看该行为是否以减损权益或增加义务的方式对当事人进行惩戒。

新法规定的“减损权益”“增加义务”，理论上应如何解释？还可以进一步研究。但对生态环境部门而言，最重要的是在监管执法时，遵循审慎的原则，从严把握各项带有惩戒性质的行政行为的实体和程序要求，以规避可能的法律风险。法律性质部分不明，不再是不履行相应执法程序要求的理由和借口。

关注二

严格依法实施新的行政处罚种类

新法第9条对行政处罚种类作了重大调整，主要涉及以下几个方面：

一是明确“通报批评”为行政处罚。

生态环境部门不能再随意通过“红头文件”的形式设置对当事人的通报批评。按照新法，只有法律、法规和规章，可以设定通报批评等行政处罚，其他规范性文件不得设定。实施通报批评，也必须履行相应的行政处罚程序。

二是增加“降低资质等级”为行政处罚。

降低资质等级多用于信用管理。国办于2020年12月发布的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出，失信行为记录、严重失信主体名单认定和失信惩戒等事关个人、企业等各类主体切身利益，必须严格在法治轨道内运行。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理。

根据新法和上述指导意见，生态环境部门不能在没有上位法依据的情况下滥用信用管理手段。对当事人实施“降低资质等级”，必须要有明确的法律、法规依据，并依照行政处罚的程序进行。

三是明确“限制生产”为行政处罚。

《环境保护法》早就规定了“限制生产”的内容，该法第60条规定“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施。”但关于“限制生产”的行为性质，法律上并未有明确的界定。不少地方将“限制生产”作为“行政命令”对待。

而根据《环境行政处罚办法》第12条之规定，“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”据此，不少地区在具体案件办理中，将限制生产以行政命令的形式作出，未严格遵循行政处罚程序。

此次，《行政处罚法》第9条将“限制开展生产经营活动”作为行政处罚的种类明确列出，某种意义上正是对“限制生产”行为的定性。今后，生态环境部门在作出“限制生产”时，必须严格遵循行政处罚程序。在作出限制生产处罚决定前，依法告知当事人享有的陈述、申辩、要求听证等权利，充分听取当事人的意见。

关注三

用好行政协助制度，调查生态环境违法企业信息不用再“公事私办”甚至“公事难办”

在司法领域，“协助”是一个常见词。《民事诉讼法》中明确规定了有关单位在人民法院在调查、执行过程中的协助义务。在行政执法中，尽管实践中已经有了具体的“行政协助”行为，但囿于法律规定的缺乏，不少“行政协助”实际上依托于行政行为实施人的私人关系而实现，某种意义上是“公事私办”，甚至可能出现“公事难办”的情况。

例如，对生态环境违法行为人员身份调查时，特别是涉及暗管、渗井、渗坑、设施不正常运行等具体违法行为人员固定时，不少生态环境部门无法查实企业员工的详细身份、社保记录等信息。工商、税务等部门可以告知具体情况，却无法出具正式的情况说明。案件办理往往受到影响。

此次《行政处罚法》第26条明确规定“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”该条规定，客观上解决了生态环境部门信息获取难的问题，进一步增强了生态环境部门对违法行为信息的获取能力。

需要注意的是，对于“行政协助”的限制也是明确的，即“实施行政处罚的需要”时，才可以提出类似协助请求。具体操作中，生态环境部门可以通过协助请求函，附加违法行为立案登记表、违法行为调查材料等形式，向有关部门提出申请。

关注四

明确先“刑事”后“行政”的处罚要求，生态环境部门不能“先下手为强”

在生态环境执法过程中，行政违法与刑事犯罪往往交织存在，更多的时候是一线之隔。如非法处置危险废物，即以三吨为界。正因为如此，不少生态环境部门在办理环境违法案件时，往往不能准确把握行政处罚与刑事处罚的先后顺序。加之近年来对于执法办案的考核，不少地区对于环境违法案件往往是“办了再说”。

修订后的《行政处罚法》第27条对于行政处罚与刑事处罚办理顺序作出了明确规定，“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”

需要说明的是，“应当及时”，以及移送司法机关后的“再移送义务”均是此次《行政处罚法》的新增内容。

由此可见，法律对于行政处罚与刑事处罚的办案顺序中，明确了先“刑事”、后“行政”的处罚要求。

如果说《行政处罚法》对此规定还相对“隐晦”的话，原环境保护部、公安部和最高人民检察院联合研究制发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（环环监[2017]17号）对此规定则更为直白。该办法第16条规定，环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，“未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”简言之，生态环境部门对于涉嫌犯罪的案件绝不能“先下手为强”。

当然，生态环境部门在将环境违法案件移送司法机关前，并非绝对不能做出行政处罚，这要视生态环境部门发现“违法行为涉嫌犯罪”的时间而定。如果生态环境部门是在作出行政处罚后，才发现行政相对人“涉嫌犯罪”，此类情况下先行作出的“行政处罚”并不违法。

还有续集，敬请期待！

编辑：戴郡

审核：林子吟

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